Elena Mărgineanu: Amalgamarea UAT-urilor poate avea consecințe ireversibile pentru comunitățile locale

Autoritățile vorbesc despre eficiență, servicii publice mai bune, digitalizare și modernizare. În centrul acestei transformări se află conceptul de „amalgamare” – procesul prin care mai multe unități administrativ-teritoriale urmează să fie reunite în structuri mai mari.

La prima vedere, ideea pare logică. Dar, la o analiză atentă, apar multe întrebări, și mai ales – dar nu cumva reforma îndepărtează cetățeanul de stat?

O analiză amplă publicată de conferențiarul universitar, doctor în drept și membru al Consiliului Politic Național al Partidului Alianța „Moldovenii”, Elena Mărgineanu, în Revista Moldovenească de Drept Internațional și Relații Internaționale pune sub semnul întrebării multe dintre argumentele oficiale.

Autoarea susține că reforma riscă să producă efecte contrare celor declarate, transformînd un proces prezentat drept descentralizare într-un mecanism de centralizare funcțională. Studiul observă că reforma prevede „reducerea de aproximativ 3 ori a numărului de UAT”, concomitent cu transferul unor competențe de la consiliile locale către structurile centrale.

Contradicții în cifre: de ce nimeni nu pare să știe exact ce se reformează?

Orice reformă majoră trebuie să pornească de la date clare și obiective transparente. Elena Mărgineanu semnalează despre contradicții alarmate în documentele oficiale:

1. Discrepanțe în cifre — cîte UAT-uri vor fi amalgamate?

• Documentele și declarațiile publice dau cifre foarte diferite: 28% (raport internațional), 35% (strategia reformei), 62%, 66% (presa) sau chiar 89% din UAT-uri (raportul intermediar al Guvernului).
• Lipsa unei cifre clare creează neîncredere și dă impresia că scopul nu este îmbunătățirea vieții rurale, ci anume reducerea numărului de UAT-uri cu orice preț.

2. Ignorarea prevederii legale privind constituirea unui UAT

Legislația prevede un prag de 1500 de locuitori pentru constituirea/funcționarea UAT-urilor (HG 764/2001, art.17, alin.2).

• Dacă amalgamarea e justificată prin reducerea poverii administrative pentru localitățile sub 1500 de locuitori, de ce sînt incluse și localități peste 1500 de locuitori?
• De ce „reforma” propune un prag minim de 3000 locuitori, în loc de 1500 prevăzut de lege?
• „La amalgamare nu ar trebui să participe UAT-uri care depășesc 1500 de locuitori, conform prevederii legale”.

Distanța între om și administrație – crește: cînd primăria dispare, cine mai reprezintă satul?

„Dacă centrul administrativ devine mai departe, oamenii pierd accesul rapid la primărie, vocea omului nu este auzită, crește nemulțumirea locală și scade încrederea în autorități.”

În același timp, localitățile mici riscă să devină periferii ale unor centre mai mari, fără influență reală asupra deciziilor și fără capacitatea de a-și promova propriile priorități.

„Dezavantajele pentru localitate astfel sînt în mod direct – pierderea autonomiei reale. Autoritățile devin executanți, nu decidenți, nu pot adopta soluțiile la nevoile proprii ci doar se conformează digital și de facto politicii centrale. Aceasta va duce inevitabil la următoarea etapă - demotivarea administrației locale, care în timp va accelera stagnarea localităților.”

Aceasta este rețeta urbanizării și abandonarea periferiilor rurale.

Schema „amalgamării” e străină?

În diferite state au fost observate fenomene similare: distanțarea cetățeanului de autoritățile locale, tendințe de centralizare funcțională și creșterea influenței politice asupra administrației.

Experiența internațională arată că multe state au urmat același model de reformă administrativ-teritorială: mai întîi amalgamare voluntară, apoi amalgamare obligatorie.

• Ucraina: voluntară (2014–2020), obligatorie (2020);
• Armenia: voluntară (2015–2018), obligatorie (2018–2022);
• Azerbaidjan: voluntară (2009 și 2014), obligatorie (2024).

În urma reformelor, numărul unităților administrativ-teritoriale (UAT) s-a redus semnificativ:

• Ucraina: de la 11.250 la 1.469 UAT-uri (−87%);
• Armenia: de la 908 la 79 UAT-uri (−91%);
• Azerbaidjan: de la 1.606 la 685 UAT-uri (−57%).
• Reduceri similare au avut loc și în alte state:
• Albania: −84% din numărul UAT-urilor;
• Grecia: de la 5.755 UAT-uri în 1996 la 325 după reforma din 2011 (−94%), reforma fiind una dintre condițiile impuse de creditorii internaționali în contextul crizei financiare.

În statele nordice, precum Danemarca și Finlanda, reformele au inclus centralizarea serviciilor de sănătate și asistență socială. Aceste măsuri au generat proteste din partea populației, care a invocat creșterea distanței pînă la spitale și riscuri pentru dezvoltarea rurală și bunăstarea comunităților locale la general.

În unele țări, reformele au fost însoțite și de creșterea presiunii fiscale. Reevaluarea proprietăților imobiliare au permis majorarea impozitelor fără modificarea cotelor fiscale. Un astfel de mecanism ca în Republica Moldova a fost aplicat și în Azerbaidjan.

Procese similare au fost observate și în România și Turcia, unde reformele privind evaluarea proprietăților au contribuit la creșteri semnificative ale impozitului pe proprietate.

De ce în Europa de Est vedem o politică de a reduce din UAT-uri?

Cine finanțează reforma și ce modele urmează Republica Moldova?

Concluzia autoarei este că multe dintre aceste reforme au urmat modele tehnice asemănătoare și au fost promovate prin programe susținute de finanțatori externi și organizații neguvernamentale.

Potrivit studiului, în unele cazuri implementarea reformelor a fost însoțită de creșterea obligațiilor financiare ale statelor și de extinderea dependenței față de finanțarea externă.

Donatorii globali principali care au finanțat direct sau indirect reformele APL în statele analizate sînt: Banca Mondială, UNDP, OECD, UE și Consiliul Europei). De asemenea au fost active agențiile europene de dezvoltare precum USAID, GIZ, SIDA, Swiss Agency etc. Iar Grecia a fost public și deshis „strivită” de condițiile de creditare.

Digitalizarea: soluție modernă sau absența statului?

Există pretenția ca în timp, Moldova să urmeze exemplul Ucrainei: așa cum serviciile sînt prestate prin DIIA în Ucraina, așa rol să preia EVO în Moldova.

Centrele Unificate de Prestare a Serviciilor (CUPS), digitalizate, pot fi un ajutor pentru cetățeni, dar doar dacă stau alături de oficialii locali – nu în locul lor. Aduci servicii, dar nu elimini factorul de decizie! De ce este nevoie ca distanța între om și primar să crească, iar digitalizarea să devină omniprezentă?

Problema apare atunci cînd digitalizarea este tratată ca substitut al infrastructurii reale.

Studii privind infrastructura, comunicațiile, serviciile publice etc., pentru combinațiile de amalgamare a unor sau a altor localități – nu există. Fără astfel de analize, pare că reforma urmărește mai mult reducerea statistică a numărului de UAT-uri decît îmbunătățirea serviciilor reale.

În plus, hiper-digitalizarea, realizată prin proiecte cu finanțare externă, ridică multe întrebări privind securitatea și respectarea suveranității.

Fără „cultură”, și atunci – ce se întîmplă cu identitatea locală?

O localitate nu este doar o unitate administrativă. Ea este și un spațiu cultural, social și identitar. Acolo se păstrează tradiții, relații comunitare și forme de solidaritate care nu pot fi măsurate prin indicatori financiari.

În Strategia de 109 pagini „cultură” apare doar de 5 ori; propunerile vizează reorganizare/retrogradare/lichidare a instituţiilor culturale, transformînd „centre culturale” în „teatre” sau „circuri”

Reforma ignoră efectele economice şi sociale: Casele de Cultură generează activitate economică (industrie creativă, evenimente, ateliere, meşteşuguri) şi coeziune socială; excluderea lor slăbeşte potenţialul local de dezvoltare.

„Transformarea „centrelor de cultură” în „teatre și circuri” apriori degradează capacitățile de dezvoltare a localităților – nuanță importantă care, la o analiză mai atentă, ridică suspiciuni privind intențiile reale a reformei.”

Autoarea avertizează că reforma poate conduce la „pierderea identității locale”, deoarece comunitățile mici pot percepe procesul drept absorbție și nu drept cooperare.

Peste 20 de ani, la următoarea cartografiere geografică, localitățile mici de astăzi se vor mai regăsi pe hartă?

Descentralizare sau centralizare mascată?

Un exemplu relevant îl constituie reorganizarea domeniilor educației, sănătății și asistenței sociale. Documentele analizate prevăd transferul unor funcții exercitate în prezent de administrațiile locale către structuri desconcentrate ale ministerelor. Elena Mărgineanu formulează o critică directă:

„Prin aceasta înțelegem de fapt centralizarea completă de facto și de jure a educației, asistenței sociale și a sănătății, cu «decentralizarea» pur geografică a distribuției punctelor de deservire.”

„Aici formularea corectă este „centralizare operațională (decizie la centru, execuție distribuită)”, aici nicidecum nu poate fi utilizată formularea „decentralizare”.

În studiu, autoarea subliniază cîteva observări între reforma din Moldova și alte state:

1. Pattern similar: Cîteva state din Europa de Est au programe foarte de similare ca abordare tehnică.
2. Rolul ONG-urilor și donatorilor: Amalgamarea a fost promovată intens de un lobby ONG cu finanțare externă, uneori cu implicare directă a donatorilor.
3. Îndatorare publică: Pentru implementare, statele au contractat credite importante; condițiile acestor împrumuturi au mărit povara contractuală asupra statelor.
4. Costuri recurente („soft”): Noile obligații generate de reforme au dus la cererea unor noi credite suplimentare pentru componente administrative și de lucru (soft), nu pentru infrastructură, sporind din nou datoria publică
5. Răcirea legăturii cu cetățeanul: în toate cazurile, distanța între cetățean și oficialii locali – s-a îndepărtat.
6. Presiune fiscală: În unele cazuri, s-a majorat impozitul pe proprietate privată pentru a alimenta bugetele locale, crescînd semnificativ povara asupra cetățenilor.
7. Neglijarea culturii și educației: Niciun stat analizat nu a pus cultura sau educația ca element principal în investiții sau reglementare aferentă reformei.

Eficiență sau iluzie? Cînd mai mare nu înseamnă automat mai bun

În concluzia studiului, autoarea avertizează de următoarele riscuri:

• Comasare pe hîrtie, fără eficiență reală.
• Îndepărtarea administrației de cetățean.
• Concentrarea resurselor în centru - satele mici din noua structură pot deveni periferii fără influență, iar investițiile se concentreză în localitatea-centru. Acest fenomen favorizează urbanizarea.
• Pierderea identității locale - comunitățile mici pot percepe reforma ca absorbție, nu cooperare.
• Politizare administrativă - uneori reformele sînt folosite pentru a redresa influența electorală, a crea un control mai facil al teritoriului și a reduce autonomia actorilor locali incomozi.
• Blocaj instituțional pe termen lung - apar conflicte de competențe, haos bugetar, litigii patrimoniale și demotivarea funcționarilor.

Fraza care sintetizează adevărata miză a dezbaterii:

„Această situație, privind așa-zisa amalgamare voluntară, poate părea un exercițiu ce ține de administrarea publică, dar în realitate este mult mai vast și complex – discutăm despre o reformă care ne va da răspuns dacă acest stat va mai exista sau nu.”

În fond, întrebarea nu este dacă Republica Moldova are nevoie de reforme. Întrebarea este ce fel de reforme pot întări comunitățile locale și ce reforme riscă să le transforme în simple puncte pe o hartă administrativă.