Елена Мэржиняну: Объединение административно-территориальных единиц может иметь необратимые последствия для местных сообществ

Власти говорят об эффективности, улучшении государственных услуг, цифровизации и модернизации. В основе этой трансформации лежит концепция «объединения» – процесса, в ходе которого несколько административно-территориальных единиц должны быть объединены в более крупные структуры.

На первый взгляд, идея кажется логичной. Но при тщательном анализе возникает множество вопросов, и главный из которых – не отдаляет ли реформа гражданина от государства?

Обширный анализ, опубликованный доцент университета, доктор права и член Национального политического совета партии «Альянс  молдаван» Елена Мэрджиняну в Revista Moldovenească de Drept Internațional și Relații Internaționale («Молдавский журнал международного права и международных отношений»), ставит под сомнение многие официальные аргументы. Автор утверждает, что реформа может привести к результатам, противоречащим заявленным, превращая процесс, представленный как децентрализация, в механизм функциональной централизации.В исследовании отмечается, что реформа предусматривает «примерно трехкратное сокращение числа административно-территориальных единиц» одновременно с передачей части полномочий от местных советов центральным структурам.

Противоречия в цифрах: почему никто точно не знает, что именно реформируется?

Любая крупная реформа должна начинаться с четких данных и прозрачных целей. Елена Мэржиняну сообщает о тревожных противоречиях в официальных документах:

1.    Расхождения в цифрах — сколько административно-территориальных единиц будет объединено?

• В публичных документах и заявлениях приводятся совершенно разные цифры: 28% (международный отчет), 35% (стратегия реформ), 62%, 66% (пресса) или даже 89% административно-территориальных единиц (промежуточный отчет правительства).
• Отсутствие четкой цифры порождает недоверие и создает впечатление, что цель состоит не в улучшении жизни в сельской местности, а в сокращении числа административно-территориальных единиц любой ценой.

2.    Игнорирование правового положения о создании административно-территориальной единицы

Законодательство предусматривает порог в 1500 жителей для создания/функционирования административно-территориальной единицы (Постановление Правительства № 764/2001, ст. 17, п. 2).

• Если объединение оправдано снижением административной нагрузки на населенные пункты с населением менее 1500 человек, почему в него включены и населенные пункты с населением более 1500 человек?

• Почему «реформа» предлагает минимальный порог в 3000 жителей, а не 1500, как предусмотрено законом?

• «Населенные пункты с населением более 1500 человек не должны участвовать в объединении, согласно законодательству».

Расстояние между людьми и администрацией увеличивается: когда исчезает примэрия, кто представляет село?

«Если административный центр отдаляется, люди быстро теряют доступ к примэрии, голос народа не слышен, растет недовольство местных жителей и снижается доверие к властям».

В то же время небольшие населенные пункты могут стать окраинами более крупных центров, не имея реального влияния на принятие решений и возможности продвигать свои собственные приоритеты.

«Недостатки для населенных пунктов заключаются непосредственно в потере реальной автономии. Власти становятся исполнителями, а не лицами, принимающими решения, они не могут адаптировать решения к собственным потребностям, а лишь подчиняются де-факто центральной политике. Это неизбежно приведет к следующему этапу – демотивации местной администрации, что со временем ускорит стагнацию населенных пунктов».

Это рецепт урбанизации и запустения сельских окраин.

Является ли схема «объединения» чуждой?

Подобные явления наблюдались в разных государствах: отчуждение граждан от местных властей, тенденции к функциональной централизации и усиление политического влияния на администрацию.

Международный опыт показывает, что многие государства следовали одной и той же модели административно-территориальной реформы: сначала добровольное объединение, затем принудительное.

• Украина: добровольное (2014-2020), принудительное (2020);
• Армения: добровольное (2015-2018), принудительное (2018-2022);
• Азербайджан: добровольные (2009 и 2014 гг.), обязательные (2024 г.).

В результате реформ количество административно-территориальных единиц (АТЕ) значительно сократилось:

• Украина: с 11 250 до 1469 АТЕ (−87%);
• Армения: с 908 до 79 АТЕ (−91%);
• Азербайджан: с 1606 до 685 АТЕ (−57%).
• Аналогичные сокращения произошли и в других государствах:
• Албания: −84% от числа АТЕ;
• Греция: с 5755 АТЕ в 1996 году до 325 после реформы 2011 года (−94%), при этом реформа была одним из условий, выдвинутых международными кредиторами в контексте финансового кризиса.

В скандинавских странах, таких как Дания и Финляндия, реформы включали централизацию здравоохранения и социальных услуг. Эти меры вызвали протесты населения, которое указывало на увеличение расстояния до больниц и риски для развития сельских районов и благополучия местных сообществ в целом.

В некоторых странах реформы также сопровождались усилением налогового давления. Переоценка недвижимости позволила увеличить налоги без изменения налоговых ставок. Аналогичный механизм, как в Республике Молдова, был применен и в Азербайджане.

Подобные процессы наблюдались в Румынии и Турции, где реформы, касающиеся оценки недвижимости, способствовали к значительному увеличению налога на имущество.

Почему мы наблюдаем политику сокращения числа административно-территориальных единиц в Восточной Европе?

Кто финансирует реформу и каким моделям следует Республика Молдова?

Автор приходит к выводу, что многие из этих реформ следовали схожим техническим моделям и продвигались через программы, поддерживаемые внешними донорами и неправительственными организациями.

Согласно исследованию, в некоторых случаях реализация реформ сопровождалась увеличением финансовых обязательств государств и расширением зависимости от внешнего финансирования.

Основными глобальными донорами, которые прямо или косвенно финансировали реформы в сфере кредитования в анализируемых государствах, являются: Всемирный банк, ПРООН, ОЭСР, ЕС и Совет Европы. Также активно действовали европейские агентства развития, такие как USAID, GIZ, SIDA, Швейцарское агентство и др. А Греция публично и открыто «раздавлена» условиями кредитования.

Цифровизация: современное решение или отсутствие государства?

Утверждается, что со временем Молдова последует примеру Украины: подобно тому, как в Украине услуги предоставляются через DIIA, в Молдове эту роль возьмет на себя EVO.

Единые цифровые центры предоставления услуг (CUPS) могут помочь гражданам, но только если они будут работать бок о бок с местными чиновниками, а не вместо них. Вы предоставляете услуги, но не исключаете фактор принятия решений! Зачем нужно увеличивать дистанцию между человеком и примаром и повсеместно внедрять цифровизацию?

Проблема возникает, когда цифровизация рассматривается как замена реальной инфраструктуре.

Исследования по инфраструктуре, коммуникациям, общественным услугам и т. д. для объединения тех или иных населенных пунктов – отсутствуют. Без таких анализов создается впечатление, что реформа направлена скорее на статистическое сокращение числа административно-территориальных единиц, чем на улучшение реальных услуг.

Кроме того, гиперцифровизация, достигаемая за счет проектов, финансируемых из внешних источников, поднимает множество вопросов, касающихся безопасности и уважения суверенитета.

Без «культуры» — что тогда происходит с местной идентичностью?

Населенный пункт — это не просто административная единица. Это также культурное, социальное и идентичное пространство. Там сохраняются традиции, общинные отношения и формы солидарности, которые нельзя измерить финансовыми показателями.

В Стратегии на 109 страницах слово «культура» встречается всего 5 раз; предложения направлены на реорганизацию/понижение статуса/ликвидацию культурных учреждений, превращение «культурных центров» в «театры» или «цирки».

Реформа игнорирует экономические и социальные последствия: культурные центры генерируют экономическую активность (креативная индустрия, мероприятия, мастер-классы, ремесла) и социальную сплоченность; их исключение ослабляет местный потенциал развития.

«Превращение "культурных центров" в "театры и цирки" априори снижает потенциал развития населенных пунктов — важный нюанс, который при более внимательном анализе вызывает подозрения относительно истинных намерений реформы».

Автор предупреждает, что реформа может привести к «потере местной идентичности», поскольку небольшие общины могут воспринимать этот процесс как поглощение, а не как сотрудничество.

Будут ли сегодняшние небольшие населенные пункты на карте через 20 лет, при следующем географическом картировании?

Децентрализация или замаскированная централизация?

Показательным примером является реорганизация сфер образования, здравоохранения и социальной помощи. Анализируемые документы предусматривают передачу некоторых функций, в настоящее время выполняемых местными администрациями, децентрализованным структурам министерств. Елена Мэржиняну прямо критикует эту идею:

«Под этим мы фактически понимаем полную фактическую и юридическую централизацию образования, социальной помощи и здравоохранения, с чисто географической "децентрализацией" распределения пунктов обслуживания».

«Здесь правильная формулировка — "оперативная централизация (принятие решений в центре, распределенное исполнение)", в этом случае понятие "децентрализация" вообще не может быть использовано».

В исследовании автор выделяет несколько наблюдений между реформой в Молдове и других государствах:

1.    Схожая модель: В ряде государств Восточной Европы программы очень похожи с точки зрения технического подхода.

2.    Роль НПО и доноров: Объединение активно продвигалось лобби НПО с внешним финансированием, иногда с прямым участием доноров.

3.    Государственный долг: Для реализации реформ государства брали значительные кредиты; условия этих кредитов увеличили договорную нагрузку на государства.

4.    Повторяющиеся (soft) издержки: Новые обязательства, возникшие в результате реформ, привели к запросу новых дополнительных кредитов на административные и трудовые компоненты (мягкие), а не на инфраструктуру, что снова увеличило государственный долг.

5.    Охлаждение связи с гражданином: во всех случаях дистанция между гражданином и местными чиновниками увеличилась.

6.    Налоговое давление: В некоторых случаях был увеличен налог на частную собственность для финансирования местных бюджетов, что значительно увеличило нагрузку на граждан.

7.    Пренебрежение культурой и образованием: Ни одно из проанализированных государств не выделило культуру или образование в качестве главного элемента инвестиций или регулирования, связанных с реформой.

Эффективность или иллюзия?Когда больше не значит автоматически лучше

В финале исследования автор предупреждает о следующих рисках:

• Слияние на бумаге, без реальной эффективности.
• Отрыв управления от граждан.
• Концентрация ресурсов в центре — небольшие села в новой структуре могут стать периферией без влияния, а инвестиции концентрируются в центральном населенном пункте. Это явление способствует урбанизации.
• Потеря местной идентичности — небольшие общины могут воспринимать реформу как поглощение, а не как сотрудничество.
• Административная политизация — иногда реформы используются для восстановления электорального влияния, упрощения контроля над территорией и уменьшения автономии неудобных местных субъектов.
• Долгосрочная институциональная блокировка — возникают конфликты компетенций, бюджетный хаос, имущественные споры и демотивация чиновников.

Фраза, которая суммирует истинные ставки в этой дискуссии:

«Эта ситуация, касающаяся так называемого добровольного объединения, может показаться элементом государственного управления, но на самом деле она гораздо шире и сложнее – мы обсуждаем реформу, которая даст нам ответ на вопрос, будет ли это государство существовать или нет».

В конечном счете, вопрос не в том, нужны ли Республике Молдова реформы. Вопрос в том, какие реформы могут укрепить местные сообщества, а какие могут превратить их в простые точки на административной карте.