Стратегия совершенствования системы местного самоуправления

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Молдове является важной частью демократической трансформации системы власти, одним из основных элементов демократических перемен, а также важнейшим условием экономического и социального развития страны. Реформа в данной сфере деятельности общества и государства преобразует в целом всю систему властных отношений и может послужить мощнейшим источником демократических изменений. Среди формальных показателей степени демократичности политической системы, уровень развития местного самоуправления занимает одно из основных мест.

Местное самоуправление уже закрепилось в Молдове как конституционная норма нового государственного устройства страны. Благодаря дальнейшей консолидации этого института возможно развитие подлинного народовластия, устойчивого государственного управления и стабильной демократической политической системы. На нынешнем этапе реформ широкое развитие институтов местного и общественного самоуправления создаст предпосылки преодоления существующего отчуждения между государством и обществом.

Особенностью местного самоуправления как элемента политической системы является его государственно-общественный характер. Государственная природа заключается в том, что центральная власть наделяет органы местного самоуправления частью государственных полномочий, а общественная природа местного самоуправления состоит в тесной связи органов местной власти с населением и возможности активного участия населения в процессе выборов органов власти и принятия решений.

Являясь определённым звеном в системе вертикального разделения публичной власти, местное самоуправление составляет важный элемент публично-властного механизма общества наряду с публичной властью на государственном уровне. Необходимой составляющей местной власти является политическое управление, с помощью которого местные власти регулируют политические отношения.

В условиях современной Молдовы именно расширение властных функций органов местного самоуправления, повышение их финансовой самостоятельности остается важнейшей проблемой оптимизации системы публично-властных отношений и социального развития в целом. Речь идет, прежде всего, о вопросах действительного, а не декларированного участия институтов местного самоуправления в системе публичной власти Молдовы в условиях реализации конституционного принципа отделения местного самоуправления от структур государственной власти, одновременно сохраняя за ними статус элемента вертикали властного управления.

Местное самоуправление необходимо рассматривать и в качестве политического института, выражающего значимые для общества ценности и интересы, представляющего собой организованную систему, выполняющего свои функции через определённые процедуры - выборы, референдумы и т.д. Главной функцией этого института является организация власти и управления на низовом уровне. Многообразие аспектов системы местного самоуправления, включающей политические, экономические, правовые, социальные, предполагает использование системного подхода в её оптимизации.

Местное самоуправление представляет собой важный инструмент формирования гражданского общества и является посредником между государством и ассоциативным сектором. Близость местного самоуправления к населению позволяет последнему быть рядом с людьми, понимать их насущные проблемы и активно участвовать в управлении и в процессе принятия политических решений посредством различных форм политического участия. На уровне местного самоуправления осуществляется формирование политических элит и структур политической власти. В этом смысле местное самоуправление способно играть роль интегрирующего фактора в общественно-политической жизни страны, служить противовесом излишней централизации государственного управления.

Важнейшей функцией системы местного самоуправления является сохранение исторически сложившегося общинного уклада жизни жителей Республики Молдова, сохранение и развитие населенных пунктов, основанных нашими предками, равномерное распределение населения по территории страны, воспитание здорового и всесторонне развитого подрастающего поколения, сохранение этнического разнообразия, развитие культуры молдаван и национальных меньшинств, населяющих Республику Молдова.

Важнейшей задачей местной власти станет активное вовлечение в реализацию Стратегии развития Республики Молдова и, особенно, в той ее части, которая связана с развитием провинции и импортозамещения.

Реальной основой обеспечения самостоятельности звеньев территориального управления является собственная развитая материальная и финансовая база, достаточная финансовая и экономическая самостоятельность, способность влиять на рост доходов, налогового потенциала территории и т. п. Это, в свою очередь, достигается дальнейшим развитием и применением на законодательном уровне, а затем и в конкретной управленческой практике, принципов субсидиарности и разделения полномочий между местным и центральным уровнями управления, что отвечает глубинным интересам всего общества.

В конечном счёте, эффективность деятельности института местного самоуправления определяется степенью вовлеченности жителей в решение вопросов их жизнедеятельности. Реальное заинтересованное участие жителей в управлении собственными ресурсами для удовлетворения местных потребностей составляет основу развития местного самоуправления. Вместе с тем методы и формы вовлечения населения в управление и повышение активности граждан является важной задачей деятельности самих органов местного самоуправления.

14.1. Нынешнее состояние местного самоуправления

Становление местного самоуправления в современной Молдове сопряжено с немалыми трудностями и проблемами. Причины этого коренятся в недооценке роли и значимости местного самоуправления в контексте общедемократических реформ, в замедленности и непоследовательности действий, связанных с разработкой новых механизмов и процедур, в несовершенстве нормативно-правовой базы, информационной, материально-финансовой и кадровой обеспеченности. Серьезно затормозила процессы развития местного самоуправления и проведенная в конце прошлого века административно-территориальная реформа, а затем возврат в 2003 году к старой системе районного деления территории страны. Не способствуют стабильности и развитию системы местного самоуправления и попытки каждой новой власти сократить и укрупнить, то примарии, то районы, а то и, вновь, внедрить систему уездов. В условиях транзита к эффективной демократии проблемы часто возникают из-за столкновения авторитарных традиций и либеральных взглядов на перестройку властных институтов в государстве.

Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в Молдове, является низкая правовая культура населения, недостаточные знания о сущности и возможностях самоуправления, неразвитость ассоциативного сектора. В обществе, которое несколько поколений жило в условиях централизованного правления, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане восприняли их адекватно, необходима радикальное изменение государственной политики и взглядов на суть властных взаимоотношений в меняющемся молдавском обществе, огромная разъяснительная и воспитательная работа.

Основное предназначение местного самоуправления состоит в демократизации системы социального управления и развитии гражданского общества, что, в свою очередь, предполагает повышение социально-управленческой активности населения. Однако низкая правовая и управленческая культура, недостаток знаний, пассивно-иждивенческая психология населения, недостаточное использование современных управленческих технологий в управлении на местном уровне приводят к проявлению управленческого отчуждения и, как следствие, к снижению социальной эффективности данного института в целом.

Выступая в качестве необходимого элемента гражданского общества, местное самоуправление потенциально является основой для дальнейшего развития самостоятельности и повышения социальной активности населения. Однако реальная ситуация в данной области свидетельствует о том, что наличие организационных структур местной власти и возможностей для проявления социальной зрелости населения не является достаточными для вовлеченности жителей в решение и обсуждение вопросов местного значения.

Другой причиной является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Отдельные политики вообще считают, что осуществление местного самоуправления равносильно ослаблению государственной власти в Молдове. Они аргументируют свои взгляды тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль той самой власти, что делает невозможным проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения по всем вопросам деятельности территориальных звеньев общества.

Несмотря на отмеченные выше проблемы в стране, благодаря работе Академии государственного управления сформирован целый корпус профессиональных руководителей местных органов власти, которые успешно, при постоянном дефиците финансовых ресурсов, руководят примариями, неоднократно получая мандат доверия от местных жителей. Эти люди примут активное участие реализации идей, содержащихся в актуальной Стратегии развития.

Дальнейшее развитие системы местного самоуправления определяется необходимостью преодоления противоречий и недоработок в данной области, среди которых наиболее значимыми являются следующие:

14.1.1. Незавершенность процесса становления в Молдове новой государственности, эффективность функционирования которой может быть обеспечена при опоре на местное самоуправление. Именно демократическая местная власть в состоянии согласовывать повседневные интересы людей с государственными и тем самым поддержать качество общественной жизни снизу, на уровне административно-территориальных образований.

14.1.2. Цель, смысл и конечный результат проводимых центральной властью реформ не всегда бывает понят и принят населением, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления.

14.1.3. Реформы местного самоуправления инициировались «сверху» государственной властью, при этом не учитывалось в должной мере отсутствие у молдавского общества опыта в данной области, а также национальные, исторические и иные аспекты самоуправления народа на уровне местного сообщества граждан. Особенностью «молдавского подхода» к становлению местного самоуправления является доминирование государственной власти при выборе форм и методов местной власти, реформирование местного самоуправления «сверху», а не через участие населения путем обсуждения намечаемых реформ и учета поступивших предложений при выработке окончательных решений.

14.1.4. Отсутствие соответствующей интересам общества стратегии в реформировании постсоветских структур местной администрации и хроническая недооценка демократических принципов и человеческого фактора в организации органов местного самоуправления. Как следствие – недопонимание того, что местное самоуправление представляет собой одну из важнейших сфер гражданских прав, реализация которых связана напрямую с качеством процесса демократизации молдавского общества.

14.1.5. Отсутствие у руководителей местных администраций и советников достаточных знаний в области экономики, финансов, организации функционирования современного населенного пункта и коммунального бизнеса, системы проектирования и строительства, функционирования механизмов государственного и международного финансирования. Недостаточная нравственная подготовка местных управленцев, отсутствие прозрачности принимаемых решений, а также слабое информирование населения о принятых решениях и планах развития, наряду с клановостью и кумовством, ограничивают стремление большой части населения активизировать свое участие в местном самоуправлении. Наряду с этим, в том числе, благодаря работе Академии государственного управления, сформирован целый корпус профессиональных руководителей местных органов власти, которые успешно, при постоянном дефиците финансовых ресурсов, руководят отдельными примариями, неоднократно получая мандат доверия от местных жителей.

14.1.6. Принцип разделения государственных и политических функций управления между общенациональными и местными органами власти не осознан до конца политическим классом Молдовы и не положен в основу реформирования местного самоуправления. Партии левой ориентации исходят из концепции, в соответствии с которой самоуправление является нижним уровнем в системе вертикального разделения публичной власти. Правые отвергают эту идею, полагая, что отделение местного самоуправления от общегосударственного является панацеей от всех бед.

14.1.7. Население не ощущает себя основным субъектом системы самоуправления и отдает свое право на участие в управлении на откуп органам местного самоуправления. Сложнейшей задачей остается убедить граждан в том, что муниципальные и коммунальные органы - это форма реализации его гражданского права на осуществление местного самоуправления. Именно в силу этих обстоятельств основными проблемами во взаимодействии местной власти с населением являются непонимание сущности и роли местного самоуправления, как населением, так и представителями местной власти, низкий уровень участия людей в осуществлении местного самоуправления; недоверие населения местным органам власти; недооценка потенциала общественной самоорганизации со стороны местных властей. Не созданы и условия, стимулирующие активность жителей, их сопричастность реализации жизненно важных вопросов на местах.

14.1.8. Вместо определения концепции местного самоуправления на основе принципа субсидиарности, с учётом экономической и социальной целесообразности, политики занимались механическим копированием и заимствованием иностранного опыта в ущерб содержанию и качеству реформ.

14.1.9. Централизация большей части бюджетных ресурсов на уровне правительства, которые распределяются в виде финансовой помощи административно-территориальным единицам, усиливает глубоко негативные последствия в виде вмешательства центральной власти в дела органов местного самоуправления, а также неравенства как следствие политической конъюнктуры и нарушения принципа прозрачности и равенства в распределении финансовых субсидий. Такая система на первый план выдвигает местных управленцев, которые «кочуют» из одной правящей партии в другую, имеют связи в столице либо районном центре, способны договориться с чиновниками, большую часть времени проводят в государственных учреждениях, выбивая деньги вместо того, чтобы заниматься повседневными вопросами развития подведомственных территорий. Но ведь такими качествами зачастую обладают весьма сомнительные личности. Если проанализировать систему движения налоговых поступлений в государственный и местный бюджеты, можно обнаружить интересный феномен, когда, к примеру, город N, имеющий бюджет в 100,0 млн. леев, большую часть средств вынужден «просить» у центра при том, что отчисления в государственный бюджет резидентов данного города равно той сумме, что «выпрашивается», потом, у столичных чиновников.

Получается, что выборные лица системы местного самоуправление несут ответственность за улучшение положения в соответствующих населенных пунктах, но, при этом, в большинстве случаев, не имеют достаточных ресурсов и способов эти ресурсы получить для реализации запланированных экономических и социальных программ.

Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах, снижает мотивацию местных властей в увеличении налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.

Несмотря на широкий спектр проблем местного самоуправления на данном этапе реформ в современной Молдове, основными являются низкий уровень общественной активности и правовой культуры населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления, слабость гражданского общества. Серьезными препятствиями являются также сопротивление бюрократии всех уровней, финансовая несостоятельность местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением.

14.2. Стратегия совершенствования местного самоуправления

Совершенствование системы местного самоуправления как института публичной власти — необходимая составляющая общего процесса демократических преобразований, осуществляющихся на сегодняшний день в современной Молдове. Создание эффективных инструментов самоуправления, как одной из фундаментальных основ молдавской государственности, должно стать логическим завершением всей работы по реформированию системы власти. Это предполагает наличие действенных и эффективных самоуправленческих структур местного уровня, выступающих в качестве основного элемента общей системы публичной власти, т. е. в качестве общественного института, наделенного реальными полномочиями власти.

Успешное проведение реформы местного самоуправления возможно только при системном подходе, основанном на адекватном понимании места и роли этого института не только в политико-государственной системе, не только в контексте реформирования государственной власти в Молдове в целом на основе демократических норм и принципов, но, также, на понимании роли этих институтов для развития провинции и сохранения национальной культуры молдаван и национальных меньшинств. Для этого необходимо раскрыть нынешнее состояние, тенденции развития местного самоуправления, а также учесть весь комплекс правовых, организационных, политических, экономических, социальных и других факторов, влияющих на процесс реформирования в данной области.

Главными целями реформирования местного самоуправления являются сохранение и развитие достижений предков, улучшение демографической ситуации и качества жизни граждан, повышение активности и инициативы со стороны населения, усиление коллегиальных начал в деятельности его институтов, становление нового типа взаимоотношений структур местной власти с населением, взаимодействия с центральными органами государственной власти, развитие эффективных механизмов контроля над органами и должностными лицами. В этой связи необходимо переосмысление принципов функционирования местных органов власти, определение основных направлений и содержания их реформирования с учётом сложившейся ситуации и затянувшегося переходного периода к функциональной демократии.

Среди этих принципов и направлений наиболее значимыми являются следующие:

14.2.1. Дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления является неотъемлемой составляющей процесса демократизации молдавской государственно-политической системы на пути к консолидированной демократии.

14.2.2. В переходный период успешному развитию местного самоуправления способствует применение базовой концепции, в соответствии с которой местное самоуправление имеет двойственный характер, который определяется самостоятельностью в местных делах и осуществлением определённых государственных функций на местном уровне. Творческое применение данной концепции в условиях Молдовы позволит закрепить основные принципы местного самоуправления – местная автономия, принцип субсидиарности, способствующий эффективности местного самоуправления, местная демократия, сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления, в сочетании с принципом целостности государственной власти в стране.

14.2.3. В процессе развития необходимо обеспечить более четкое разграничение компетенции и полномочий центрального и местного уровней управления. Общие принципы: местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей государственной суверенной властью; ограниченность круга полномочий, предоставленных местному самоуправлению; наличие самостоятельных источников финансирования; наличие выборных органов.

14.2.4. Развитие реального местного самоуправления нельзя сводить к административным реформам, так как этот процесс связан с достаточно существенным изменением уклада жизни населения, его социально-политического состояния. Достижение этой цели возможно в том случае, если местное самоуправление будет рассматриваться не только как низовой уровень публичной власти, но и как общественный институт, поскольку именно в этом заключается его основное отличие от государственной власти.

14.2.5. Прогресс в развитии Республики Молдова будет во многом зависеть от того, насколько эффективным окажется становление гражданского общества на всех уровнях и какое развитие получит один из его фундаментальных институтов – местное самоуправление. Эффективное управление на местах может быть обеспечено за счёт осуществления обратной связи с населением и использования общественного контроля над властью. Именно в этом проявляется его сущность и социально-политическая значимость.

14.2.6. Выработка действенных способов привлечения населения к участию и понимание важности этого участия, формирование механизмов взаимоотношений органов местного самоуправления и населения местных сообществ. Граждане должны осознать себя основными субъектами местного самоуправления, понять важность политического участия, а местные власти в свою очередь должны понять необходимость налаживания обратной связи с населением местных сообществ. Таким образом, муниципальная деятельность должна осуществляться исходя из интересов населения.

14.2.7. Совершенствование взаимосвязи местной власти и населения целесообразно строить по трём основным направлениям: идеологическому (разработка концепции местного сообщества, понимание сущности местного самоуправления властью и населением); структурно-организационному (построение эффективной организационной структуры, определение функций, нравственная и профессиональная подготовка квалифицированных кадров); технологическому (эффективные методы, механизмы). В целом в Молдове необходимо законодательно закрепить следующие формы участия населения в местном самоуправлении: местные выборы, местный референдум, правотворческая инициатива, сход граждан, органы общественного контроля.

14.2.8. Развитие правовой базы местного самоуправления на основе чёткого разграничения полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм, развития институтов местного самоуправления. Утверждение на практике конституционного принципа невмешательства государственных органов в область компетенции местного самоуправления, необходимого им для выполнения функции полноправного института публичной власти.

14.2.9. Реализация мер по преодолению управленческого отчуждения между населением и органами местного управления, где на сегодняшний день все ещё преобладает авторитарно-директивный стиль принятия управленческих решений. Основные направления преодоления социально-управленческого отчуждения:

• привлечение граждан ко всем основным этапам принятия управленческих решений, к разработке комплексных программ социально-экономического развития, включая генеральные планы благоустройства, а также развития территорий и населенных пунктов;

• совершенствование законодательства с целью повышения доступности форм местной демократии и упрощения организационно-правовых процедур;

• формирование среднего класса в соответствующих территориально-административных образованиях;

• информирование населения о деятельности местной администрации и возможностях местного самоуправления;

• усиление подотчетности и подконтрольности деятельности местной власти населению;

• расширение базы социального партнерства между органами муниципального управления, некоммерческими организациями и бизнес сообществом;

• формирование межфункциональных (проектных) управленческих команд в муниципальном образовании.

14.2.10. Обеспечение финансово-экономической самодостаточности структур местного самоуправления на основе инициативы и предприимчивости их руководства. К примеру, принять решение, четко закрепляющее принципы получения каждым местным органом власти государственного финансирования на ближайшие, скажем, 20 лет, при том, что все налоги на прибыль и на доходы работников новых предприятий, созданных по инициативе местных властей в течение этих лет, будут направляться в местные бюджеты. Кроме того, необходимо ввести порядок, при котором экономическая деятельность юридических лиц, которые ведут свою деятельность на определенной территории, но зарегистрированных в других административно-территориальных единицах, должна облагаться налогами на той территории, где формируются доход (прибыль). С этой целью, целесообразно вернуться к практике создания филиалов центральных компаний (финансовых организаций) с самостоятельной отчетностью и балансами.

14.2.11. Децентрализация властных полномочий в бюджетной сфере в соответствии с принципом обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления и на основе механизма, способного обеспечить стабильность политических и финансовых отношений между центральными и местными органами власти. Данная цель может быть достигнута на основе долгосрочного четкого плана развития территорий Республики Молдова, создания стимулов для развития слаборазвитых территорий и сдерживания роста численности в мегаполисах, повышения самостоятельности и ответственности местной власти в развитии бизнеса в территориях, более четкого разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти, а также между государственной властью и местным самоуправлением.

При этом финансирование системы образования и здравоохранения в полном объеме необходимо оставить за государством, которое и должно реализовать политику сохранения даже самых маленьких школ и медпунктов в провинции, исходя из временного характера трудностей, стоящих перед страной, веры в хорошее будущее нашего государства и позитивных результатов реализации актуальной Стратегии в вопросах развития провинции.

14.2.12. Создание системы оплаты труда работников системы местного самоуправления, стимулирующей вовлечение в эту работу наиболее способных жителей провинции.

14.2.13. Активное внедрение в практику опыта выравнивания уровня развития административно-территориальных единиц, применяя в Молдове систему инвестиционных фондов, привлекая к управлению этими фондами районы и муниципии, а также систему субсидированных кредитов для бизнеса для активизации конкуренции за привлечение инвестиций из более богатых регионов в бедные.

14.2.14. Необходимость сохранения действующего административно-территориального деления, что стабилизирует понимание перспектив руководителей и жителей на местах, будет способствовать улучшению взаимодействия местных и центральных властей, что важно в условиях развития системы местного самоуправления, а также создаст дополнительные стимулы при решении важнейшей задачи современного молдавского государства: реинтеграции страны на основе адекватного решения приднестровской проблемы.